Na consulta, o Executivo Municipal questionou se, com base na Lei de Licitação e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021), seria possível contratar uma empresa especializada para gerenciar a aquisição de materiais por meio de uma rede credenciada de fornecedores.
Além disso, buscou esclarecimentos sobre o uso do critério de julgamento de ‘menor taxa de administração’ cobrada pela contratada, a emissão de notas fiscais pelos estabelecimentos credenciados e a forma como deveria ser realizada a pesquisa de preços junto aos credenciados.
No voto, o conselheiro Antonio Joaquim, que assumiu a relatoria do processo, destacou que a quarteirização é um modelo atípico e excepcional, no qual a administração contrata uma empresa para gerenciar uma rede de fornecedores responsáveis pelo fornecimento dos bens ou pela execução dos serviços.
Segundo a análise, o modelo não está previsto nas normas que estruturam as contratações públicas, incluindo a Lei nº 14.133/2021, mas é aceitável em situações muito específicas, como o gerenciamento de aquisição de combustíveis, de manutenção e rastreamento de frotas e de gestão de vale-transporte e alimentação.
“Por se tratar de um modelo que não possui previsão legal, os casos autorizados pela jurisprudência que se tem conhecimento são somente os de gerenciamento de abastecimento de combustíveis, de manutenção e rastreamento de frotas e de gestão de vale-transporte e alimentação, hipóteses restritas e permitidas em razão das peculiaridades operacionais desses objetos, como, friso, a complexidade logística, ampla dispersão geográfica e dinamismo de consumo e preço”, sustentou.
Outro ponto levantado pelo conselheiro diz respeito ao risco ao próprio processo licitatório, com a inversão da lógica das aquisições públicas. Na sua avaliação, ao quarteirizar o serviço, a disputa pública ocorre apenas sobre a taxa de administração, enquanto a compra real dos materiais acaba ocorrendo em uma relação puramente privada entre a gestora e seus credenciados, sem a devida concorrência direta e transparência.
“É como se a administração terceirizasse o procedimento de compra direta via dispensa de licitação, mas não somente para os casos específicos previstos no art. 75 da Lei 14.133/2021. Por esse modelo, a compra direta do objeto principal pretendido passa a ser a regra, e, o mais preocupante, em uma relação estritamente privada, sem a observância dos requisitos legais e com pagamento por isso”, argumentou.
Risco econômico e de controle
Para o conselheiro, a prática também fragiliza a relação jurídica direta entre o Poder Público e os fornecedores credenciados. “Isso impede o controle de idoneidade e regularidade jurídica, técnica, fiscal, social, trabalhista e econômico-financeira desses fornecedores, pois a verdadeira contratante é a empresa gerenciadora, que, por ser privada, não está obrigada a exigir os requisitos de qualificação previstos na Lei 14.133/2021 das credenciadas.”
Antonio Joaquim salientou ainda que a descentralização e fragmentação das aquisições comprometem o planejamento anual das contratações e impedem ganhos em escala.
“O gestor público não tem controle direto sobre o agrupamento de compras, nem sobre a negociação em volume com os credenciados. Com isso, o ente público perde o poder de barganha que teria caso licitasse diretamente com fornecedores. Isso compromete a racionalidade econômica das compras públicas e representa um fator determinante para desaconselhar o uso desse modelo em objetos padronizados e amplamente disponíveis no mercado.”
Alternativas legais
Ao defender que a quarteirização não deve ser adotada como regra nas contratações, o conselheiro-revisor reforçou que o ordenamento jurídico já oferece instrumentos adequados, eficazes e transparentes para atender às necessidades de aquisição de materiais de construção.
“Há previsões como o pregão para registro de preços, com ampla disputa e possibilidade de contratações fracionadas conforme necessidade, e o credenciamento direto com fornecedores, que, inclusive, recentemente foi validado por este Tribunal para contratação de serviços de engenharia, mediante procedimento simplificado e juridicamente seguro, nos termos da Decisão Normativa 4/2022, que homologou as soluções técnico-jurídicas consensadas pela Mesa Técnica 3/2022”, concluiu.
Seu voto foi acompanhado pela maioria do Plenário, inclusive pelo voto-vista do conselheiro José Carlos Novelli, apresentado na sessão do dia 11.
